Luego de un largo periodo de autodescubrimiento, donde el Estado colombiano se cuestionó sobre la forma más adecuada de organizar su territorio, implementará modelos que oscilaron entre el centralismo radical y federalismo absoluto, y atravesará diferentes procesos constitucionales que progresivamente brindó autonomía a las regiones[1], la constitución de 1991 adoptó la forma de “República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista” (Constitución Política de Colombia, 1991).
De manera consecuente, la carta política determinó el marco general en materia de ordenamiento territorial y delegó al legislativo la facultad de expedir una ley orgánica que regulara con precisión diferentes asuntos[2], cometido que sólo se consolidó hasta el año 2011, con la promulgación de la Ley 1454, por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modificaron otras disposiciones.
Esta ley implicó un gran avance en materia de ordenamiento territorial, de acuerdo con el profesor Fernando Galvis Gaitán, se destacó particularmente en cinco temas: “(i). La creación de varios, Comisiones y consejos; (ii). Los esquemas asociativos territoriales; (iii). Las competencias; (iv). Las regiones administrativas de planificación y territoriales; y (v). Los fondos y zonas de inversión social” (Galvis Gaitán, 2019), sin embargo, desde su expedición, se cuestionó la falta de incorporación y desarrollo de dos aspectos de gran relevancia: Las regiones y los territorios indígenas, creados respectivamente por los artículos 307 y 329 de la Constitución Política.
Respecto a las regiones, es importante precisar que la Loot[3] no definió los requisitos que deben cumplir para estructurarse como entidades territoriales, solo se limitó a establecer un esquema asociativo denominado Región Administrativa y de Planificación, la cual puede ser conformada por la agrupación de varios departamentos a través de la suscripción de un convenio, y tiene como finalidad “orientar al desarrollo regional, la inversión y la competitividad” (Congreso de la República, 2011).
Este esquema asociativo, junto con la creación del Consejo Regional Administrativo y de Planificación, como instancia técnica de la RAP[4], pueden ser el primer paso para la creación de las regiones como entidad territorial, sin embargo, no hay certeza de los pasos o condiciones que debe agotar para su perfeccionamiento, tampoco se precisó cuál sería su eventual estructura administrativa, ni se realizó una asignación de competencias.
Por su parte, respecto a los territorios indígenas, la Loot exaltó como uno de los principio rectores del proceso de ordenamiento territorial la “Multietnicidad”, a través del cual busca que: “los pueblos indígenas, las comunidades afrodescendientes, los raizales y la población ROM ejerzan su derecho de planeación y gestión dentro de la entidad territorial respectiva en armonía y concordancia con las demás comunidades y entidades territoriales” (Congreso de la República, 2011). No obstante, no efectuó ningún desarrollo sobre este punto y optó por reglamentar dicha materia a través de una nueva ley que desarrollara “los principios de participación democrática, autonomía y territorio, incorporara el mecanismo de consulta previa, y permitiera la participación de los representantes de las comunidades indígenas y de las comunidades afectadas o beneficiadas en dicho proceso”[5]. Este hecho configuró otro vacío de gran trascendencia para este cuerpo normativo.
La falta de reglamentación de estos dos aspectos fue evidente y llevó a que se cuestionará la constitucionalidad de la Ley 1454 de 2011. En sentencia C-489 de 2012, la Corte Constitucional, luego de analizar los cargos formulados por el demandante, determinó que respecto a dichas materias se encontraba frente a una omisión legislativa absoluta, haciendo imposible una confrontación con el texto constitucional, por lo que tomó la decisión inhibirse y “exhortó tanto al Gobierno Nacional como al Congreso de la República para que regule lo concerniente a las regiones como entidades territoriales y expidan el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la conformación de las Entidades Territoriales Indígenas” (C-489, 2012).
La ley de ordenamiento territorial desaprovechó la oportunidad de definir con claridad cuál sería el proceso que las comunidades indígenas y las regiones debían agotar para constituirse en entidades territoriales, más aún, si se tiene en cuenta que el proceso de concertación que llevó a su promulgación demoró más de 20 años. La implementación de estas entidades territoriales podría permitir que realmente se reconociera el pluralismo cultural de la sociedad colombiana, generaría una mayor participación de las comunidades en las decisiones que afecten sus intereses y ayudaría a armonizar la planificación del territorio entre las regiones y el poder central.
Referencias
C-489, Expediente D – 8693 (Corte Constitucional de Colombia 27 de junio de 2012).
Congreso de la República. (28 de junio de 2011). Ley 1454. Artículo 30.
Congreso de la República. (28 de junio de 2011). Ley 1454. Artículo 3.
Constitución Política de Colombia. (20 de Julio de 1991). Artículo 1.
Galvis Gaitán, F. (12 de Agosto de 2019). Ley de Ordenamiento Territorial. Recuperado el 20 de noviembre de 2022, de Boletín del Instituto de Estudios Constitucionales de la Universidad Sergio Arboleda: https://revistas.usergioarboleda.edu.co/index.php/BIEC/article/view/1336
Bibliografía
Castillo Castillo, H & Arrieta Carrizo, L. (Enero – Junio de 2016). Análisis crítico sobre la línea jurisprudencial del ordenamiento territorial colombiano. Colombia un Estado centralista o descentralizado. Recuperado el 19 de noviembre de 2022, de Revista Derectum de la Universidad Libre seccional Barranquilla Vol. 1 No. 1.
[1] Acto Legislativo 01 de 1968, Decreto 2811 de 1974, Ley 61 de 1978, Acto Legislativo 01 de 1986.
[2] Artículo 297, 307, 319, 321 y 327
[3] Ley orgánica de ordenamiento territorial
[4] Región Administrativa y de Planificación
[5] Parágrafo 2, Artículo 37, Ley 1454 de 2011